以法治思维深化检察改革推动检察发展

新时期检察工作发展的思路与模式展望　

党的十八大报告提出“法治是治国理政的基本方式”,实际上提出了法治思维和法治方式的方法论。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)则就强化法治监督、保证公正司法、深化司法改革、建设高素质法治队伍等作出了一系列战略部署,对检察机关履行法律监督职能、加强自身建设提出了新的更高要求。新时期检察工作发展应遵循怎样的思路与模式?与会代表从不同视角提出了富有创见的观点。

关于检察工作发展的总体思路和模式。山东省聊城市检察院检察长王学军等与会代表从依法治国对检察工作的新要求出发,阐述了检察机关运用法治思维和法治方式实现检察工作创新发展的路径选择:一是改革现有司法办案方式,增强检察权运行的司法属性;二是提升检察人员运用法治思维和法治方式的能力;三是加强检察队伍职业化建设。海南省海口市检察院法律政策研究室副主任曹晨结合修改后刑事诉讼法、民事诉讼法认为,新时期检察工作应着力抓好四个方面:把坚守法律和提升效果并重的要求落实在对法治信仰的把握和引导上;把实体公正与程序公正并重的要求落实在对司法办案合法性的突出强调上;把强化监督与规范司法并重的要求落实在司法办案方式的转型升级上;把内提素质与外树形象并重的要求落实在检察工作管理的优化提升上。

关于行政执法检察监督。《决定》指出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”这为检察机关加强行政执法检察监督提供了宏观政策指引。与会代表建议,在时机成熟时应考虑从国家立法层面进一步加强和规范行政执法检察监督工作,这是破解当前行政执法监督困境的有力方式。福建省检察院副检察长何小敏认为,立法应根据现实需求因素、能力因素、执法效益因素和政治生态因素等,将以下行为确定为行政执法检察监督的范围:行政机关与相对人相互勾结而导致行政不作为、乱作为;行政不作为、乱作为导致国家或社会公共利益受到损害的行为;行政强制执行行为;涉及限制公民人身自由权行政行为;与公民权利义务联系比较密切的行政行为。

关于检察机关提起公益诉讼制度。检察机关在公益诉讼中应当担当什么角色,检察机关怎样提起公益诉讼等问题,引起学术界和实务界的普遍关注,各地检察机关更是在实践中不断探索和丰富检察机关提起公益诉讼的外延和内涵。在检察机关提起公益诉讼的角色定位问题上,国家检察官学院河南分院副院长田凯、北京市检察院第三分院副检察长岳金矿从我国公共利益受到严重侵害和公益诉讼的主体相对缺失的现状出发,提出检察机关作为公益诉讼原告的必要性和可行性。在检察机关提起公益诉讼的案件范围问题上,陕西省检察院副检察长巩富文等认为,应当以公益诉讼所发生的领域不同,对检察机关提起民事公益诉讼的案件范围和提起行政公益诉讼的范围有所区分。

关于检察机关错案责任追究制度。湖北省检察院法律政策研究室主任王磊认为,我国检察机关错案责任追究制度存在错案与司法过错混同,错案认定与错案责任追究未作区分,制度实施体制机制基础薄弱,制度启动运行滞后等问题。健全检察机关错案责任追究机制,应当确定检察环节错案标准,建立检察官办案责任体系,完善错案责任追究运行程序。

法治思维与检察活动的法治标准　

以法治思维推动检察工作,必然要求检察机关在各项职能活动中设定并遵循一定的法治标准。

关于检察权运行的法治化。湖南省永州市零陵区检察院检察长冯湘琳认为,检察权运行机制是由一系列要素构成的动态系统。检察权运行中法治标准指的是检察权运行主体、运行客体、运行目的、运行手段、运行程序、运行结果等是否符合法治要求的标准。国家检察官学院陕西分院院长冯耀辉等认为,检察机关以法治思维为引领,依法独立公正行使检察权,应当培育四种思维,即“宪法至上”思维、人权保障思维、程序思维和监督思维。

关于检察管理的法治化。检察管理法治化研究的前提是对检察管理概念进行科学界定。上海市普陀区检察院研究室副主任张雅芳、江苏省滨海县检察院检察长樊杉等认为检察管理是一种结合检察工作实际,运用现代管理模式和手段,对检察机关内部各要素进行组合,以实现法律监督职能规范、公正、高效运行的活动,其包括检察业务管理、检察队伍管理和检察政务管理三个层面的内容。在检察管理法治化改革的模式选择问题上,甘肃省检察院研究室主任金石认为,检察机关现行的领导体制、管理方式、工作运行机制等方面仍沿用过去的行政化管理手段,已不适应当今法治建设和社会主义市场经济秩序的建立,应当改革现行领导体制、诉讼法律监督机制、检察官人事管理制度。

关于检察活动监督制约机制的完善。多数与会代表认为,对检察活动的监督制约机制,应当从外部和内部两个方面予以完善。内蒙古自治区检察院锡林郭勒盟分院副检察长梁志坚建议,通过加强党对检察权的领导和监督、人大对检察权的监督以及法院对检察权的制约,来加强对检察活动的外部监督;通过最高检出台的“检察改革五年规划”提出的6大重点任务、42项具体任务从内部和自身来规范和约束检察权的正确运行。总体而言,与会代表对以完善人大监督制度、搞好人民监督员制度、健全诉讼程序监督制度、强化司法行政机关监督制度、深化检务公开制度等作为完善检察活动监督制约机制的途径认同度较高。

“以审判为中心”的诉讼模式对检察工作的影响　

《决定》提出:“推进以审判为中心的诉讼制度改革,确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”这是对我国刑事诉讼中公权力科学配置的又一次强调和指引,是对相关宪法规范和刑事诉讼基本原则的进一步深化。检察机关如何因应“以审判为中心的诉讼制度改革”,成为与会代表关注的热点。

多数代表认同“以审判为中心”就是以庭审作为整个诉讼的中心环节,侦查、起诉等审前程序都是围绕审判中事实认定、法律适用的标准和要求展开的,法官直接听取控辩双方的意见,依据证据裁判规则作出裁判。此外,河南省郑州市检察院副检察长赵光南、江西省赣州市南康区检察院检察长马维新、南康区检察院检委会委员黄胜等认为,“以审判为中心”不等能同于所谓的“审判中心主义”,“以审判为中心”的诉讼模式并不涉及公检法三机关在诉讼构造上的相互关系,不能认为“以审判为中心”的诉讼模式,就是要确立法院在刑事诉讼中的中心地位,就是要取消检察机关的法律监督权。

上海市闵行区检察院副检察长张晨等认为,“以审判为中心”的诉讼模式将给检察机关带来深远影响,包括检察官起诉裁量权的扩大,检察引导侦查的强化,公诉人出庭支持公诉面临挑战,职务犯罪侦查的模式需要完善,保障辩护权利的实质化等等。安徽省检察院研究室检委办副主任李领臣认为,“以审判为中心”的诉讼模式对检察工作的影响体现在:裁判权威性增强,检法互相制约增强,庭审实质化增强,控辩对抗性增强,证据裁判规则严格贯彻。

检察机关如何应对“以审判为中心”的诉讼模式?多数代表从宏观角度提出了应对措施。例如,四川省成都市检察院侦查监督一处副处长薛培认为,检察机关应当在遵循现代法治理念,对自身的职能角色、目标价值有更为清晰认识的基础上,结合自身工作实际来应对“以审判为中心”的诉讼制度的改革,可以采取的措施有:强化对审前程序的控制;强化庭审应对;扩大不起诉裁量权的适用;完善侦查、检察、审判机关的一体化考核。也有代表从检察工作的微观层面提出应对措施。云南省玉溪市检察院检委会专职委员柏利民主张从转变公诉理念、改变审查起诉方式、提高出庭公诉能力、审慎提出量刑建议等方面应对“以审判为中心”的诉讼模式对公诉工作的影响。湖北省黄石市检察院检察长尹晔斌结合“以侦查为中心”的职务犯罪侦查模式,建议构建符合“以审判为中心”诉讼模式的职务犯罪侦查模式。

检察改革试点中问题与经验的理论分析　

如何运用法治思维推进检察体制改革?与会代表认为,应把注重顶层设计与鼓励基层探索结合好,尤其要充分尊重基层首创精神,鼓励各试点单位积极探索实践,为全面推进改革积累经验。与会代表还针对检察改革试点中存在的问题以及取得的经验进行了深入的理论分析。

云南省昆明市检察院检察长沈曙昆根据全国检察机关在检察院内设机构整合、检察人员分类管理、主任检察官办案责任制和检察官职业保障方面进行的探索实践,梳理了检察改革试点中存在的十大问题,具体包括:机构整合的逻辑不统一、机构整合方法不科学、人员分类管理缺乏合理的员额机制、人员分类管理缺乏科学的选拔机制、人员分类管理缺乏完善的保障机制、对主任检察官办案责任制理解上存在错误、对主任检察官办案责任制定位上存在模糊认识等。针对上述问题,与会代表分别从立法层面、机制层面和队伍层面提出了具体建议。

关于人民监督员制度改革。上海市检察院第一分院副检察长王光贤等结合上海市检察机关近11年来人民监督员制度试点的经验做法,分析了人民监督员制度实施中面临的问题和困难,提出了建立监督事项告知当事人制度、建立人民监督员知情权保障机制、完善人民监督员监督启动程序、拓展人民监督员的监督范围等对策建议。

关于主任检察官办案责任制改革。北京市西城区检察院副检察长彭智刚等人认为,主任检察官的角色属性是什么,主任检察官在办案中充当什么角色,是主任检察官办案责任制改革的核心,其他的配套制度建构都是这一角色定位的延伸。对此彭智刚等人认为,主任检察官应当以司法属性为主导,将其定位为案件的亲历者、指导者和指挥者、决策者。江苏省检察院法律政策研究室主任桂万先等基于近两年北京、上海、湖北等地先后开展的主任检察官制度试点实践,主张应坚持“严格选任、充分放权”的总体思路;完善主任检察官办案责任制下的检察权运行机制;建立科学合理的检察权行使监督制约体系;尽快建立完善的检察官履职保障制度。

本次年会由最高人民检察院主办、甘肃省检察院承办。