优化改进执法方式避免“大炮轰小鸟”--法制网

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《关于严格规范公正文明执法的意见》重点聚焦执法队伍中存在的宗旨不牢、作风不优、本领不强、担当不力、执法不廉等问题，坚持规范指导和监督管理双向发力，指导各地从牢固树立执法为民理念、着力锤炼过硬执法作风、切实规范执法行为、夯实基层执法基本功、严格执法监督和执纪问责五个方面推进严格规范公正文明执法。

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□ 法治日报全媒体记者 徐伟

□ 见习记者 刘欣

坚持严格规范公正文明执法，是全面推进依法治国的基本要求。近日，交通运输部印发《关于严格规范公正文明执法的意见》（以下简称《意见》），维护交通运输从业人员合法权益，促进交通运输持续健康稳定发展。

《意见》要求，着力转变执法观念，优化执法方式，规范执法行为，提高素质能力，严肃执法风纪，加强监督问责，切实提升交通运输治理能力和治理水平，为加快建设交通强国提供有力法治保障。

严格规范公正文明执法

4月30日，交通运输部印发《交通运输执法领域突出问题专项整治行动方案》，决定在全国交通运输系统开展为期6个月的执法领域突出问题专项整治行动。推进严格规范公正文明执法既是落实执法领域突出问题专项整治行动的重要内容，也是巩固专项整治成效、推进交通运输行业持续健康发展的重要保障。

交通运输部有关负责人指出，《意见》重点聚焦执法队伍中存在的宗旨不牢、作风不优、本领不强、担当不力、执法不廉等问题，坚持规范指导和监督管理双向发力，指导各地从牢固树立执法为民理念、着力锤炼过硬执法作风、切实规范执法行为、夯实基层执法基本功、严格执法监督和执纪问责五个方面推进严格规范公正文明执法。同时，作为《意见》的配套制度，交通运输部还同步将《交通运输行政执法人员职业道德规范》《交通运输行政执法禁令》《交通运输行政执法风纪规范》作为《意见》附件印发，着力提升执法权威和执法形象。

中国法学会行政法学研究会副会长、郑州大学法学院教授沈开举说，《意见》是全面贯彻落实法治政府建设的要求。印发《意见》对于全面贯彻法治政府建设实施纲要，特别是五年规划意义重大。

天津大学讲席教授、天津大学国家制度与国家治理研究院副院长熊文钊指出，《意见》的针对性较强，聚焦人民群众反映强烈的执法顽疾和作风问题，有针对性地提出执法人员职业道德规范、执法禁令、执法人员风纪规范来维护保障交通运输从业人员的合法权益，从职业道德、风纪要求的角度去规范执法行为，同时可以加强监督和问责，并通过十条禁令，以禁止性规范的方式严禁不规范执法行为的出现。

“虽然《意见》是在6个月的专项整治行动期间提出的，但需要让相关措施常态化。”熊文钊说。

四个方面优化执法方式

记者注意到，在牢固树立执法为民理念方面，《意见》明确提出要优化改进执法方式。

交通运输部有关负责人介绍说，优化执法方式具体包括四个方面的内容：一是坚持过罚相当。执法人员作出的处罚决定应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，勿用“大炮轰小鸟”，避免畸轻畸重；二是要推行轻微违法行为不予处罚；即对于符合条件的轻微违法行为，要依法不予处罚；三是推广说理式执法，坚持处罚与教育相结合，落实“谁执法、谁普法”普法责任制，争取当事人对执法决定的理解、认同、支持；四是寓服务于执法，将便民为民服务举措融入执法工作中，既引导市场主体守法经营，又让从业人员感受到执法的温度。

沈开举说，优化改进执法方式的具体内容均是对新修订的行政处罚法的贯彻落实。以推行轻微违法行为不予处罚为例，新修订的行政处罚法第三十三条明确规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

行政处罚不是为罚而罚，行政处罚法是为了规范行政处罚的设定和实施。熊文钊说，依据处罚与教育相结合、过罚相当等基本原则，对于故意扰乱交通秩序、严重违法的行为，确实应该给予严厉处罚。但对于轻微、对社会没什么危害性的违法行为，若事事都处罚，会加大交通运输从业人员负担，反而不符合规范市场秩序、更好地促进社会稳定等执法理念的要求。同时，也会降低违法行为人受到行政处罚后的耻辱感，达不到处罚与教育相结合的目的。

那么该如何认定轻微违法行为呢？对此，沈开举认为，一方面是严格遵守相关法律的规定进行认定，另一方面执法人员在法定范围内有一定的自由裁量权。而若相关人员认为自己属于轻微违法行为不罚的情形，对执法人员作出的处罚决定存在异议时，可以申请复议，或者提起行政诉讼。

谈到优化执法方式的意义，沈开举说，这是全面准确贯彻落实行政处罚法规定的具体体现，可以约束行政机关的执法行为，可以更好地保护公民法人和其他组织合法权益的，有利于维护正常的行政管理秩序等。

而对于如何更好地优化执法方式，熊文钊认为，“优化执法方式，要从根本上改变考核的指挥棒。”如考核执法人员的标准更注重其服务质量和效果，加强监督和问责等，督促执法人员主动转变执法观念，提高执法能力，优化执法方式。

源头清理乱罚款问题

《意见》明确要组织清理不合理罚款规定。交通运输部有关负责人表示，清理不合理罚款规定是国务院作出的重要部署安排。

这位负责人介绍说，目前，交通运输部正在组织开展对交通运输领域涉及行政处罚的法律、行政法规、部门规章和规范性文件进行清理，以既充分论证罚款额度的合理性、又坚守安全监管底线为原则，综合考虑违法行为危害后果、当事人承受能力、安全风险隐患等因素，提出了相关处罚规定的修改意见，从源头上清除和治理乱罚款问题。

同时，也要定期组织对处罚规定开展评估，对评估发现的明显过罚不当、缺乏针对性实用性、不适应经济社会发展需要等的处罚规定，及时按照立法权限自行或者建议有权机关修改、废止。

根据行政处罚法的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。沈开举强调，需要注意的是，地方性法规的规定不能与上位法的规定相抵触，如罚款幅度超过上位法的规定；不能为了方便，擅自削减一些必要程序，如某些情形下的公开听证；不能搞一些内部规定，如实行“月票制”，一定时间内交多少钱就不再处罚；不能实行地方保护主义，如专挑外地车辆罚等等，这些都是不合理罚款规定，有些甚至不合法，需要依法进行修改或者废止。

《交通运输行政执法禁令》中规定，严禁趋利执法，严格执行罚缴分离制度，禁止下达或者变相下达罚没款指标，禁止乱罚款、乱收费、乱摊派。

此外，《意见》在严格执法监督和执纪问责方面明确提出加强内部监督。对于发现的涉嫌乱罚款、违规执法、以权谋私、失职渎职、权钱交易等问题，按照有关规定移交相关部门依法严肃查处追责。

熊文钊强调，相关执法人员要认真学习行政处罚法的规定，严格按照行政处罚的程序来执法，一旦发现乱罚款、违法执法等行为应该予以监督和问责，进而推进严格规范公正文明执法。

避免趋利执法，除了对执法人员的教育、培训、监督、问责等，更要从根上做起。沈开举认为，一方面要坚决杜绝任何形式的行政罚款财政返还等逐利执法现象；另一方面要为执法人员提供足额财政保障，尤其是为基层一线执法人员提供财政保障。

交通运输有跨地域性的特征，不同地方的规定可能差别很大。熊文钊说，落实好《意见》的精神和规范，对于提升交通运输治理能力和治理水平意义重大，但真正要将《意见》落实落细，需要交通运输部门扎扎实实来推动，可以会同相关部门及有关地方，积极形成一个协同和长效机制。